关于城市拆迁中的利益调整及制度规制思考

作者:刘庆斌

　　在我国城市化、城镇化的进程中，因为城区要不断发展，城乡结合部便不断扩大，所以政府就要不断圈地。现行的一般做法是，政府在划定扩大城市面积的规划用地以后，国家即用征收的一种办法，把待开发农村集体所有的土地变为全民所有的国家土地。政府为了公共利益可以征收农民的集体土地，但若不是为了公共利益，而是用于商业开发用地，合法吗？用补偿性低价收购，再通过“招拍挂”的高价售出，合理吗？这种权益的不对等转移既造成了城乡土地产权的矛盾，还引起大量的群体事件和腐败的滋生，又使房地产的价格飙升不止。尽管去年新的拆迁条例出台，但是在具体的执行落实中仍然存在诸多问题。由此所带来的拆迁过程中的利益纷争及社会矛盾的纠结，这样的一种“副产品”，是我们在城市化发展中必须面对和慎重对待的一个社会性问题。

　　一、被扭曲的利益格局是导致拆迁矛盾激化的体制弊端

　　在过去的很多年里，地方政府、官员、开发商在拆迁过程中往往站在一个“战壕”里，“官商合谋”的事例不断上演，从而形成这样的一个被扭曲的格局：政府用低价从农民等被拆迁人手中拿到土地，然后再高价将土地卖给开发商，从中获取高额利润。

　　根据有关统计数据揭示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约获得 60%-70%，农民获得5%-10%。征地成本低，而拍地却获得了暴利。被拆迁户的利益就在政府和开发商的“潜规则”中被损害了。如何处理好政府、开发商和被拆迁主体之间的利益分享关系，这是问题的关键。根据目前中国的土地制度，地方政府成为建设用地的惟一供应者，是“惟一和最大的地主”。他们掌握着对土地的控制权，掌握着土地和房屋的征用权。与此同时，地方政府还掌握着城市建设和土地的规划权，并在拆迁补偿和评估上进行操控。在此过程中，被拆迁主体的参与权被剥夺，不受约束的政府权力对被拆迁主体的合法私产进行侵犯，并最终导致层出不穷的强拆悲剧。立法应当考虑的问题是，如何规范政府的土地征用和土地出让行为，如何提高被拆迁主体的参与权和利益分享比例。在我们国家，拆迁矛盾最突出的是，被拆迁主体没有参与权。不参与、不知情、权利无法救济和申诉，这是导致矛盾不断升级和激化的直接原因。

　　但如果不能改变现有政府垄断建设用地供应的体制，不能制约地方政府对土地和建设规划的巨大的自由裁量权，政府的拆迁行为将难以得到规范，被拆迁主体的权益也将难以得到保护。

　　二、拆迁利益格局的重构是对改革动力模式思考的最现实个案

　　拆迁变革是一种新的利益分配格局。在这个意义上来说，这种改革是在中国社会的变化之中发生的。可以说在中国的社会变化过程中，升值最快的不是我们的工资，而是土地，而且土地一直在增值。那么土地增值带来的利益到底如何分配？原有的关于拆迁管理的条例所构筑的格局，实际上固化了某种关于土地增值带来的利益格局。我们都看到了在过去的十多年里面，地方政府以及开发商，都在参与因土地增值带来的利益分配。在观念上我们觉得，利益到底是谁拿了？是都应该交给政府吗？还是我们每一个国民都应该从这种土地增值中获得收益？或者说，是不是那些房屋、土地的所有者们应该从中获得利益？所以，如果把“拆迁变革”当做是改革的一个个案，而我们把这个个案放在社会变化及社会观念变化之中，并把这两个方面结合起来，我们会看到，各种行动者、各种角色，他们都进入了利益调整之中。

　　拆迁变革，需要思想与行动的高度一致，而不是各行其道。中国所有的改革中，关于拆迁的改革，在观念和行动这两个方面形成了巨大的反差。在观念层面上，对于现有的城市拆迁补偿制度，它的合法性问题也都有一定的共识，即不论是现有的土地征收，还是房屋拆迁的利益格局，都既是不合法也是不公平的。总之，对于现有的拆迁制度进行改革，不论是民间还是政府，都形成了共识。但是在行动层面上，这样一个具备高度社会共识的制度改革，改革的进程却又如此的缓慢。这是什么原因，这是我们要思考的问题，而且要进一步地去推动。

　　如果不能推进，那到底意味着什么？有两点可以得到证实：第一，政府自我纠错的能力还需要更加的强有力推动。我们的改革常常是自上而下的、政府主导的改革，政府自己纠正自己错误、自己革命的情况很少，需要大气魄才行。所以形成了一种悖论，即政府为什么要革自己的命。像这种拆迁改革，涉及到真金白银，涉及到实实在在的利益，那么这个利益，通过政府来进行自我革命，意味着政府要放弃很多利益。所以，把拆迁改革也可以让我们思考整个改革的动力模式，自我主导的改革是否可以为我们的改革提供一个可持续的推动力。改革的动力是一个值得反思的问题。

　　从体制上看，有两个根本问题有待解决，一个是宏观的行政体制。由上级设立标准并负责考察下级的政绩，这种传统的体制现在没有根本变化，在向市场经济体制过渡的过程中，上级把经济发展的任务压到了地方领导人头上，他就必然要通过一些形式尤其是一些可考察的方式来证明自己的政绩，城市建设是一个最有效的方法，所以很多地方不自觉的在这个方面下气力，搞“城市形象工程”，由此带来了这么多的拆迁。虽然我不能不承认这里也有好的方面，城市面貌和居民的居住环境改善了，但是从深层次考虑更多的是因为官员谋升迁、谋政绩的内在冲动。这种体制不变，这个问题恐怕还要存在。第二个就是行政立法体制的缺陷，我们国家实行的是部门立法，各个部门对某个专业领域内的事情提出立法草案，然后在人大上通过，进行一个“形式上”的审查，这就自然的搀杂有便利管理的因素和部门利益的要求。我们拆迁依据的拆迁条例，这个制定过程中恐怕就存在问题了，到了某一个地方还有具体的规定，这个规定制定过程中又会搀杂一些偏见。法本身就不是良法，接下来的执法等行为就会产生一些问题。

　　三、权衡利益下的和谐拆迁机制重构

　　项目决策机制。一是计划协调。在制定年度城市建设计划、土地出让计划时，对同一地块的不同项目要做到统一规划、同时拆迁，既防止“老店拆了新店开”的二次拆迁现象，又防止项目主体不同、政策不同而导致补偿不公、成本攀升。二是安置优先。在编制年度城市建设计划、土地计划时，凡是对需要拆迁的项目都要同时编制安置房源购建计划，其中住房保障年度计划应留有余地满足被拆迁困难家庭的住房需要，努力实现零过渡。对旧城改造项目，应由政府作为投资人原地或就近建设用于回迁的定销商品房;安置房源为高层住宅的，应增加原建筑面积一定比例的安置面积，此部分面积按成本价结算。而对于对自愿在国有土地上降低等级地段异地安置的，可给予一定奖励，以促进土地收储项目的实施。

　　政策运行机制。公正，拆迁的实质是社会公正问题，焦点是拆迁补偿基准价的确定，关键是市场信息的对称，杠杆是提高居住水平的奖励政策，目标是双方心理预期的接近。为此，要抓住补偿基准价确定这个龙头，在细分市区级差地块的基础上，实行定期公布市区房地产市场交易行情，同时适时公布政府投资项目和收储项目所在地块的货币补偿基准价，这样信息对称、市场调节、取信于民的政策设计，有利于提高拆迁主体和被拆迁人之间的互信程度，有利于促进拆迁双方在价值预期上的合拍。另一方面，政府加大就近房源购建力度，从经济价值与使用功能两方面保障拆迁户的居住生活不因拆迁而受损、反因拆迁得改善。公开，在政策标准、补偿方案公开的同时，将制度政策化、法定化、公开化。

　　全程监管机制。全面整顿，从资格审核、市场准入、动态监管、法制教育等方面，切实加强拆迁行业管理；对国有土地和集体土地房屋拆迁全面推行拆迁公示、信访投诉接待、目标责任承诺、拆迁举报、拆迁过程监管、责任追究“六项制度”，提高政府拆迁行为的公信力；进一步完善评标制度和评估机构选择机制，尽快完善评估（含装修）细则，促进评估结果与市场接轨，坚决制止对评估报告的“倒逼”现象；对存在恶劣行为、社会反响强烈的企业，实行一票否决制，并与拆迁企业法定代表人签订“文明拆迁”责任书，建立信用档案，对具有重大违规和劣迹的企业与人员不得再进入拆迁市场；针对“拆托”、“诉托”新情况，加大法制教育和惩治力度。

　　诉访终结机制。坚持“先基层调解、再行政裁决，后司法判定”的拆迁纠纷处置程序,整合人民团体、行政调解、司法调解三方面的力量，建立行政调解与司法调解互动衔接制度，尽力避免强制拆迁。建立三级调解制度，借鉴深圳经验，首先由街道、乡镇的人民调解委员会出具调解协议书，经当事各方签字认可后生效执行；当事各方有一方及一方以上不服调解的，由镇调委会出具不具强制执行力的调解建议书，进入下一行政或司法程序；如当事人拒绝调处且行为涉嫌违法犯罪，则通知公安机关依法处理。开展司法援助活动，司法部门招聘律师志愿者组成律师援助团，向社会公布律师名单，居民自主选择后签订委托合同，收费标准由司法部门和物价部门审定，困难家庭可以申请免费援助。外地的成功经验表明，引入律师参与动迁安置工作，可以发挥其宣传教育、纠纷调解、政策论证、事务代理等方面的作用，可以促使政府拆迁行为公开公平，可以缓和双方利益协商而产生的紧张关系，特别是可以一定程度上防止外地律师介入而造成的负面影响，例如中吴大道项目中，北京律师从20多个方面对我市行政裁决提出质疑，挑动被拆迁户发起诉讼，从中谋取高额代理费。依法打击恶意抗拆，对极少数钉子户的强势就是保护了大多数人的合法利益，要维护行政裁决和司法判决的严肃性，在争取调解撤诉的同时，不乱开口子、不花钱买平安、不让恶意钉子户沾便宜，坚决制止“先走的人吃亏，后走的人沾光，恶意诉访的人暴富”现象的发生，努力维护社会公正。强化各级信访责任，坚持三个不放过：拆迁问题没有查实的不放过，拆迁纠纷没有处理的不放过，拆迁补偿不到位的不放过，及时采取针对性措施，防止矛盾激化。同时，各级责任主体要积极配合人民调解组织、行政裁决机构和法院机关的工作，力促项目手续合法，不折不扣地落实政策、履行协议，努力为息诉息访创造条件。

　　环境优化机制。正确舆论导向,宣传部门要组织新闻媒体有计划、有针对性地开展正面报道，大力宣传政府通过拆迁，在改善旧城环境，提升城市功能，拆迁致富于民，关怀贫困群众等方面取得的成效，引导群众树立“以通情达理支持城市建设为荣，以胡搅蛮缠阻碍社会发展为耻”的观念，让全社会理解拆迁、支持拆迁；要主动“跟帖”网络上的负面信息，积极应对，以正视听；要敢于报道行政强拆和司法强拆的典型案例，解释原因，阐明道理，教育群众。发挥组织优势,强化行政推动作用，在依法保障公职人员拆迁补偿利益的同时，加大思想教育引导力度，促使他们自觉服从发展大局，不消极拖延、不无理索取、不额外照顾、不参与抗拆、不煽动造谣，以身作则，带头签约，争作贡献。加强部门联动，工商部门要严把执照申领关、年检关，制止乱开店、假开店行为；要通过联合税务部门查验等措施,改革营业店面、住改非拆迁损失的取证与认定方法，合理界定补贴费用；市规划、国土、城管、工商等部门要研究制定管理办法，从源头上遏制企事业单位和居民家庭擅自变更土地用途开店、违章建设等行为；公安、城管、工商要加强动迁地块的行政管理，取缔无照经营，清退租赁住户，疏散外来人口，合力消除动迁障碍。

　  （作者：中共泰安市委党校副教授）